以混改推进国有资产管理体制变革

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以混改推进国有资产管理体制变革

目前,国有资产监管体制有两个主体:国资委、监管企业。国资委对监管企业履行出资人职责,国资委也明确提出要牢牢把握出资人职责定位。但在实际履责中,国资委负责监管企业高管任免、高管业绩考核和薪酬决定、企业改革与重组、企业战略与投资、企业收入分配等事宜,这已远超出出资人的权力范围。实际上,国资委在行使着企业董事会的权力。因为国资委监管的企业大部分为国有独资,即使有多元产权,也都是国有产权,管企业自然也就成了国资委的选择。

在企业保持国有独资的情况下,即使国资委有很强的改革意向,也只能是形式上的改变。因为在国有资产管理体制、国有企业二者的关系中,应该是后者决定着前者。也就是说,有了国有企业才会有国有资产管理体制,国有企业的体制机制决定着国有资产管理体制的形式。当然,国有资产管理体制的变革对国有企业改革会有促进作用,但若没有国有企业的改变,国有资产管理体制难有实质性变革。所以,要改革国有资产管理体制,首先要有国有企业本身的改革。

而推进国有企业改革的选择则是十八届三全会提出的“积极发展混合所有制经济”,实现集团一级法人产权主体多元化。实际上,十五大就已经提出了混合所有制经济的概念,并明确指出,“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”此后,国有企业积极引入非国有资本进行公司化改制而实现股权多元化。目前的国有企业除集团一级法人仍采取国有独资外,二级及以下法人企业有相当数量都已经是国有资本与非国有资本共同出资的混合所有制企业,有些还是上市公司。如果仍然强调国有企业混合所有制改革局限在二级及以下企业,那么就显然没有很好体现出十八届三中全会提出的“积极发展混合所有制经济”应有之意。目前推进的混合所有制改革重点应放在集团层面的一级法人上,当然这是有难度的。也正因为如此,目前也只是进展到全面实现国有独资公司制改革这一步。集团一级法人实现混合所有制,是深化国有企业改革的重要一步,真正体现了中央提出的“混合所有制改革是国企改革的重要突破口”。

在集团一级法人实行混合所有制改革后,不仅会实质性地改善国有企业的公司治理,而且会带来国有资产管理体制的重要变革。这时,国有资产监管机构直接面对的就不再是国有独资的企业,而是国有产权与非国有产权共融的混合所有制企业。在多元产权主体的混合所有制企业中,各不同产权性质的股权资本必须要有明确的持股人。因此,适应明晰国有资本出资人的要求,必须要有持有国有股权的机构,这个机构就是十八届三中全会提出的“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。国有资本运营(投资)公司的产生,使国有资产监管体制中的“国资委、监管企业”两个主体变为“国资委、国有资本运营(投资)公司、国有企业”三个主体。

在这三个主体中,国资委是国有资产监管机构,对多元产权的混合所有制企业中的国有股权履行出资人职责。但国资委不能再像原来那样对企业行使权力,即使国资委拥有监管企业的控股权。因为这时的监管企业已经不再是国有独资或多元国有股权的国有企业,而是含有非国有股权的监管企业,国资委再像原来那样行使出资人权力必然遭到非国有股权者的反对。这时,国资委的选择只能是参与监管企业的治理,同其他非国有股权持股者共同建设好企业的董事会,国资委必须要通过董事会来发挥自己的作用。因此,做好董事会建设以及在董事会中扮演好自己的角色,这应该是国资委未来需要进行的转变。这种转变将涉及目前国资委职能的调整,尤其是要将一些权力转交到董事会。这时,国资委适应国有企业混合所有制改革的要求自然就实现了职能的转变,建立起与混合所有制相适应的国有资产管理体制。

国有资本运营(投资)公司是多元产权混合所有制企业中国有股权的直接持有者,它不从事任何生产经营活动。它的主要职责是向国资委提出国有股权在国有企业中的配置建议,经国资委决策后,具体实施国有资本在国有企业中的配置等等。国有资本运营(投资)公司应单独立法设立,它应该是特殊法人,而不是一般意义的公司法人。在运行上,国有资本运营(投资)公司是实行总经理负责制还是董事会体制,都是可以考虑的。

混合所有制企业则从事相应的生产经营活动。它已不再是目前法人企业联合体的组织形式,而应该是一级法人,旗下为各独立的战略执行单位。这些单位可以采取非法人的事业部制,也可以是独立法人的子公司。十九大提出,“培育具有全球竞争力的世界一流企业”,这就是国有企业实行混合所有制改革后形成的国有企业要承担的使命,实现的目标。

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